Suele hablarse, en el urbanismo español, de Sistemas Generales, frente a Sistemas Locales, aunque su denominación puede variar, según la Comunidad Autónoma. Así, en la Comunidad Valenciana, su denominación jurídica es Redes Primarias, o Redes Generales en la Comunidad de Madrid. No obstante, aunque las denominaciones varían de una Comunidad Autónoma a otra, el concepto jurídico es el mismo, por lo que en adelante nos referiremos a ellos simplemente como SS.GG.
Se trata, sin duda, de una categoría de notoria importancia, máxime por la implicación económica que, en la ejecución de los Planes y Programas, pueden tener para los propietarios.
Conviene, pues, antes de entrar a analizar otras cuestiones, conocer exactamente (o lo más exactamente posible) qué se ha de entender por SS.GG. La vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana (LOTUP) da, en su Exposición de Motivos, una definición que puede servirnos. Dice, efectivamente, que son:
“aquellos elementos dotacionales de particular relevancia cuya ubicación y dimensión debe realizarse mediante un análisis global del municipio”. Similares definiciones dan el resto de las legislaciones autonómicas. En cuanto a la doctrina, la profesora Patricia Valcárcel Fernández, los define como “un tipo de elementos básicos que definen el esqueleto o armazón del desarrollo de todo el territorio, en concreto –y este matiz es importante-, son aquellos que dan respuesta a necesidades de ordenación general”.
Se atiende, pues, en su definición, a un criterio finalista, en el sentido de que es su servicio a la totalidad del municipio, esto es, su finalidad, lo que determina su carácter general o local. Por el contrario los Sistemas Locales, conforme a dicho criterio, serían aquéllos que dan servicio exclusivamente al Sector o área de planeamiento en el que se encuentran insertos. Y, como veremos más adelante, la categorización como General o Local de un elemento hace que las cuestiones relativas a quién debe afrontar el coste de su ejecución sean muy conflictivas.
Categorías de los Sistemas Generales o Sistemas Locales
Los SS.GG. pueden agruparse en cuatro grandes categorías:
- Sistemas Generales de Comunicaciones. Aquí englobamos todos los elementos de comunicación ferroviaria y aérea, estaciones de tren, de autobús, instalaciones aeroportuarias, etc., así como todos los suelos destinados a los grandes viales que estructuran un municipio. Así, por ejemplo, no sería un SS.GG. una calle cualquiera de una ciudad (por más que efectivamente se encuentre integrada en la trama viaria de la misma), pero sí un viario que dé servicio efectivo a toda la ciudad (como puede ser, por ejemplo el Paseo de la Castellana, en Madrid, o la Avenida Diagonal, en Barcelona), o una vía de circunvalación (como los casos paradigmáticos de la M-30 madrileña o la B-20 barcelonesa).
- Sistemas Generales de Espacios Libres. En esta categoría se engloban los parques y áreas públicas destinadas al ocio o esparcimiento, recreativo y/o cultural. Así, por ejemplo, pensemos en el Parque del Buen Retiro, de Madrid, o en el paseo marítimo de cualquier municipio costero.
- Sistemas Generales de Equipamiento Comunitario. Podemos hablar aquí de centros públicos destinados a usos hospitalarios, administrativos, culturales, docentes, etc. Un ejemplo paradigmático sería el de una universidad, o un hospital comarcal.
- Infraestructuras básicas del territorio, tales como redes de transporte eléctrico o de agua o gas, redes de telecomunicaciones, centrales de producción de energía, centros de almacenamiento y distribución de combustibles, etc.
En cualquier caso, la fijación de los SS.GG. se lleva a cabo por el planeamiento general (cfr. STS de 22 de enero de 1.988 -RJ 1988/330-), atendiendo, obviamente a las disposiciones imperativas de la legislación sectorial aplicable a cada caso, y sin necesidad, a priori de su desarrollo por el planeamiento parcial (aunque, obviamente, ello no exime de la necesidad de proyecto de urbanización cuando sea necesario). Es decir, es el propio Plan General (donde lo haya) el que determina cuáles son y dónde se ubicarán, los SS.GG. del municipio que ordena, lo que usualmente se hace delimitando los espacios que ocuparán dichos SS.GG. y adscribiéndolos a distintas áreas de reparto a efectos de su obtención, como veremos a continuación.
Clasificación del suelo destinado a Sistemas generales
Así, ¿cómo obtiene la Administración los suelos destinados a SS.GG.? Pues bien, las formas de obtención de los suelos destinados a SS.GG., principalmente son las siguientes:
- Expropiación.
- Ocupación directa del suelo[1]. Se trata de una operación jurídico-urbanística en la que el aprovechamiento se separa del suelo que le da sostén. De esta forma, la Administración hace suya el suelo, reteniendo su anterior titular el aprovechamiento en su patrimonio, pasando ese aprovechamiento a recaer sobre el resto de la finca no ocupada o, en caso de ocuparse totalmente, a formar una nueva finca registral constituida por un aprovechamiento urbanístico, que en un futuro se materializará en un Sector o ámbito de planeamiento concreto.
- Cesión obligatoria gratuita. Es la forma más común de obtención del suelo destinado a SS.GG. Mediante esta forma de obtención, el suelo destinado a SS.GG. queda incluido (o adscrito) en uno o varios Sectores o áreas de planeamiento, de forma tal que en su gestión sigue el mismo tratamiento que el resto del suelo urbanizable y a su propietario se le dará idéntico tratamiento que al resto de los propietarios del Sector.
Retribución de suelos Locales o Generales
Ya sabemos qué son los SS.GG., y cómo se obtienen los suelos destinados a ellos. Veamos ahora el espinoso tema de cómo se pagan.
A priori, y vista la explicación anterior, no debiera parecer una cuestión compleja (dado que son elementos que sirven a la totalidad del municipio, e incluso a más de un municipio, debieran ser sufragados por la Administración, y no por los particulares en cuyo ámbito se ubican).
Como base de partida, y citando al Tribunal Supremo, en su Sentencia de 3 de diciembre de 2.015 (Fundamento Octavo), diremos que:
“los sistemas generales, al dar respuesta a todo el ámbito municipal o a una gran parte de él, exigen que el coste de su obtención se distribuya entre toda la ciudadanía. Si por el contrario se está ante una dotación local, las responsabilidades de los propietarios de los terrenos son diferentes ya que los beneficiados por la construcción de esas infraestructuras son los residentes de ese ámbito concreto determinado y no el municipio en general”.
Es decir, que prácticamente en cada caso habrá de recurrirse a la distinción de su condición (como general o local) para saber si su coste de ejecución puede imputarse a los particulares o lo ha de afrontar la Administración.
Obviamente habrá casos en los que la condición de SS.GG. esté clara. Así, por ejemplo, la ejecución de un aeropuerto o una Universidad, pero ello no ocurre así siempre. Tal puede ser el caso, caso que se da en muchísimas ocasiones, de viales o zonas verdes, que en municipios que carecen de Plan General, vienen ya diseñados en las Normas Subsidiarias sin ninguna precisión sobre si los mismos constituyen SS.GG. o Sistemas Locales. En la práctica totalidad de los casos los Ayuntamientos defenderán la condición de Local de tales elementos (máxime, dada la endémica escasez de fondos de nuestras Administraciones locales), mientras que los propietarios argumentarán la condición de General de los mismos.
¿Cómo saber si un elemento está calificado como un Sistema General o un Sistema Local?
Pues bien, para conocer si un elemento es local o general, podemos acudir al inmortal Javier García-Bellido, quien señaló que “la diferencia entre los sistemas generales y locales, en cuanto a que la responsabilidad o competencia de sus obras de urbanización sea municipal o de los particulares directamente afectados, es una consecuencia del rango o nivel del servicio que prestan en cada Plan concreto, no de su naturaleza intrínseca como categoría absoluta y universal. Esta característica que los diferencia constituye no una causa originaria, determinada por su naturaleza urbanística o jurídica, sino un resultado de la función que, en cada caso, están llamados a prestar”.
Lo que, en definitiva, venimos a sostener, es que se trata de dos categorías con una frontera que puede ser (y en muchos casos lo es) muy difusa, por lo que casi siempre existirá, si no conflicto abierto, sí zonas de fricción con la Administración, que terminarán derivando en impugnaciones, en las que termina por ser determinante la prueba pericial.
Ramón Vigueras Muñoz
vigueras@mexiaalgar.com
[1] Puede parecer una técnica urbanística compleja, pero según el propio Tribunal Constitucional, en su sentencia 61/1997 (la sentencia que desgajó el urbanismo español en 17 legislaciones distintas y, en ocasiones, dispares), no deja de ser una forma de expropiación, por la que la Administración expropia un suelo y paga en especie.
Foto por Max Boettinger en Unspla
